Op zoek naar wendbare en weerbare arbeids- en sociale-zekerheidsvormen

Proefschrift inwording

Op zoek naar wendbare en weerbare arbeids- en sociale zekerheidsvormen

Universiteit van Amsterdam

2014-2018

Roos Wouters

Promotor: Prof. Dr. Jean Tillie (UvA)

Promotor: Prof. Dr. Joop Schippers (UU)

Voorlopige Inhoud

Aanleiding

Arbeidsverhoudingen en sociaal zekerheidsstelsel onder druk
Onderzoeksvragen
Aanpak onderzoek   

Hoofdstuk 1

Het ontstaan van sociale zekerheid in Nederland
De ontwikkelingsfase van de Nederlandse verzorgingsstaat

Hoofdstuk 2

De Nederlandse verzorgingsstaat onder druk
Bestuurlijk- institutionele herziening van de verzorgingsstaat

Aanleiding

1. Arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid onder druk 

In de afgelopen decennia zijn onze nationale economieën onlosmakelijk verbonden geraakt met de wereldeconomie, terwijl het economisch zwaartepunt niet langer uitsluitend in het westelijk werelddeel ligt. Daarbij komt dat onze beroepsbevolking vergrijst en ontgroent en het kostwinnersmodel voor een belangrijk deel heeft plaatsgemaakt voor het anderhalf- en tweeverdienersmodel. Ook hebben technologische vernieuwingen, net als eerder industriële vernieuwingen, een grote impact op de manier waarop we wonen, reizen werken en leven. Mensen hebben andere voorkeuren en verwachtingen gekregen ten aanzien van werk. Zo heeft de wens en de noodzaak om werk en privé goed met elkaar te kunnen verenigen sterk aan kracht gewonnen.

Deze ontwikkelingen hebben er mede toe bijgedragen dat de arbeidsverhoudingen en de daaraan gekoppelde sociale zekerheden onder druk zijn komen te staan. Het huidige Nederlandse zekerheidsstelsel is nog vooral gebaseerd op traditionele arbeidsverhoudingen, waarbij werknemers langere tijd in vaste dienst bij dezelfde werkgever blijven. De toegang tot de meeste collectieve verzekeringen en voorzieningen is aan de werkgever gekoppeld. Het is de plicht van werkgevers om premies voor werknemers af te dragen. Is een werknemer in dienst bij een werkgever, dan moet deze werkgever een bijdrage leveren aan verzekeringen en voorzieningen als werkloosheidsuitkeringen, aanvullend pensioenen, ziekte en arbeidsongeschiktheid. Deze zorgplicht wordt door werkgevers in toenemende mate als een (te) zware last ervaren en lijken steeds vaker op zoek te gaan naar arbeidsvormen die hen instaat stelt om onder deze lasten uit te komen. Maar het zijn niet alleen de werkgevers die op zoek zijn gegaan naar nieuwe arbeidsvormen. Ook een toenemend aantal werknemers is, al dan niet noodgedwongen, op zoek naar andere, meer flexibele arbeidsvormen.

Toename flexibele arbeidsvormen

De toegenomen behoefte aan flexibiliteit op de arbeidsmarkt heeft er toe geleid dat er ook steeds meer flexibele arbeidsvormen zijn ontstaan[i]. Inmiddels kan één derde van de werkenden in Nederland tot de uitdijende flexibele schil van bedrijven en instellingen worden gerekend. De zogenoemde flexwerkers werken ofwel met een tijdelijk contract of als uitzendkracht, Payroller[ii] of als Zelfstandigen Zonder Personeel (ZZP’ers).

Sinds 1999 is vooral het aantal arbeidscontracten voor onbepaalde tijd sterk afgenomen[iii]. Europees gezien bevindt Nederland zich met het aantal tijdelijke contracten bovenaan de lijst, samen met Spanje en Portugal – landen die economisch aanzienlijk minder presteren. Met name jongeren krijgen bijna uitsluitend (eerst) tijdelijke contracten aangeboden. Ook uitzendwerk is in Nederland sterk ontwikkeld, al is deze arbeidsvorm de laatste jaren niet of nauwelijks gegroeid[iv]. Wel groeit de groep Zelfstandigen Zonder Personeel in rap tempo. Er zijn nu ruwweg driekwart miljoen ZZP’ers[v], en de voorspelling is dat deze groei voorlopig aanhoudt.

Voor- en nadelen flexibele arbeidsvormen

De toegenomen flexibele arbeidsvormen kennen echter vele voor- en nadelen. Zo kunnen werkgevers die met flexkrachten werken geheel of gedeeltelijk onder hun zorgplicht uitkomen doordat flexwerkers de verantwoordelijkheid voor verzekeringen en voorzieningen gedeeltelijk of helemaal zelf dragen. Hierdoor zijn flexwerkers aantrekkelijke goedkope arbeidskrachten waar de werkgever eenvoudig afscheid van kan nemen als de omstandigheden daar om vragen.

Als gevolg hiervan wordt flexwerk ook wel als een bedreiging voor het vaste contract gezien en als een aantasting van de baanzekerheid van vaste krachten. Daarbij komt dat de inkomenszekerheid van de meetste ZZP’ers niet gegarandeerd is, waardoor sommigen zich gedwongen zien om onder de marktprijs te werken. Hiermee ondermijnen zij de gemaakte loonafspraken tussen werkgevers en werknemers.

ZZP’ers hebben beperkte toegang tot de collectieve verzekeringen en voorzieningen met als gevolg dat ze hier nauwelijks aan bijdragen waardoor de draagkracht van de collectieve verzekeringen en voorzieningen steeds verder wordt uitgehold.

Daarbij komt dat flexwerkers gemiddeld tot 30 procent minder loon krijgen dan mensen met een vast contract en vaker te kampen hebben met baan- en inkomensonzekerheid[vi]. Ze kennen ook vaak minder leer- en ontwikkelmogelijkheden, ervaren een hogere werkdruk en krijgen vaak minder autonomie op het werk waardoor zij meer gezondheidsrisico’s lopen[vii]. Bovendien zijn ZZP’ers niet verplicht zich te verzekeren en zien er dan ook vaak vanaf. Zo heeft 74% van de ZZP’ers geen arbeidsongeschiktheidsverzekering en bouwt 80% van hen geen aanvullen pensioen op.

Werknemers met een vast contract nemen wel verplicht deel aan collectieve sociale voorzieningen en verzekeringen, maar ook deze zekerheid vertoont inmiddels gebreken. De meeste sociale verzekeringen en voorzieningen zijn namelijk aan de werkgever of branche gekoppeld. Verander je als werknemer van baan, dan kan het gebeuren dat bijvoorbeeld je pensioen over verschillende pensioenfondsen wordt versnipperd. Dat is niet alleen onoverzichtelijk, het is ook erg onvoordelig.

De toenemende mobiliteit van werknemers lijkt ook een afname van scholing tot gevolg te hebben. Werknemers zijn minder geneigd in zichzelf te investeren wanneer zij zich als passanten binnen de organisatie beschouwen. Ook werkgevers lijken minder geneigd om in de opleiding van personeel te investeren als de kans bestaat dat dit personeelslid volgend jaar voor de concurrent werkt. De meeste werkgevers zien scholing ook vooral als zaak voor de overheid[viii]. Dat raakt met name de tijdelijke en de oudere werknemers. Nederland besteedt jaarlijks 0,4 procent van het BBP aan opleidingen die (mede) door de werkgever worden betaald. Dat is minder dan in bijna alle vergelijkbare landen: in Duitsland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk ligt het ruim boven 0,5 procent [ix].

Sinds de economische crisis is de mobiliteit van werknemers wat afgenomen. Mensen met vaste contracten stappen minder snel over naar andere werkgevers dan voorheen vermoedelijk omdat ze vrezen daarmee de toegang tot collectieve verzekeringen en voorzieningen te verliezen[x]. De vraag is echter of dit ook geld voor de (top-)talenten. Mogelijk hoppen deze nog steeds van werk naar werk terwijl de minder getalenteerde vaste krachten wel blijven ‘plakken’. Hetgeen de behoefte aan flexibiliteit bij werkgevers ook weer kan versterken.

Bovengenoemde ontwikkelingen dragen er mede toe bij dat de kloof tussen ‘flex’ en ‘vast’ de afgelopen jaren sterk is toegenomen. De jeugdwerkloosheid loopt op, met name jongeren hebben moeite om aan een vast contract te komen, steeds minder mensen krijgen toegang tot collectieve sociale voorzieningen en verzekeringen, en het aantal mensen dat geen arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft of aanvullend pensioen opbouwt groeit in snel tempo. De solidariteit kan hierdoor verder onder druk komen te staan en daarmee de houdbaarheid van het sociaal zekerheidstelsel.

Vormgeven aan wendbaarheid en weerbaarheid

De sociale partners, vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en overheid, zien deze flexibele arbeidsvormen ook toenemen. In 1999 leidde onderlinge afspraken tussen de sociale partners, marktpartijen (uitzendorganisaties) en kabinet dan ook tot de Wet Flexibiliteit en Zekerheid. Het doel van deze wet was om flexibiliteit op de arbeidsmarkt te stimuleren zonder dat deze ook meteen een einde zou maken aan zekerheid. Enerzijds door flexibele contracten – tijdelijke contracten, uitzendcontracten – meer ruimte te bieden zodat dit goed werd geregeld in wet en cao. Anderzijds door arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd – het ‘vaste’ contract – flexibeler en minder duur te maken, en dus aantrekkelijk te houden. Flexibele contracten zouden na verloop van tijd ook vaste(re) contracten moeten kunnen worden en als opstapje op de arbeidsmarkt kunnen fungeren.

Deze wet heeft, evenals het Flexakkoord – de aanpassing van de Wet Flexibiliteit en Zekerheid waarbij werkgevers een werknemer maar drie (sinds kort twee) keer een tijdelijk contract mogen aanbieden – echter niet altijd tot het gewenste doel geleidt. In de praktijk blijken werkgevers na het derde contract geregeld afscheid van hun tijdelijke medewerkers te nemen of wordt deze werknemers verzocht met onbetaald verlof te gaan tot het moment dat het de werkgever weer is toegestaan een tijdelijk contract aan te bieden. Men kan zich dan ook afvragen of de wendbaarheid en weerbaarheid van werkenden in de afgelopen decennia ook daadwerkelijk is toegenomen.

Juist nu onze nationale economie onlosmakelijk verbonden is geraakt met de wereldeconomie, terwijl onze beroepsbevolking vergrijst en ontgroent, en het kostwinnersmodel voor een belangrijk deel heeft plaatsgemaakt voor het anderhalf- en tweeverdienersmodel, is het van belang dat de beroepsbevolking – werkgevers en werknemers – in staat is om zo wendbaar en weerbaar mogelijk te kunnen functioneren. De vraag rijst of onze huidige arbeids- en sociale zekerheidsvormen hier werkelijk aan bijdragen.

Nog interessanter is de vraag hoe de arbeids- en sociale-zekerheidsvormen zo ingericht kunnen worden dat deze de wend- en weerbaarheid van de gehele beroepsbevolking optimaliseert. Hoe kunnen we ervoor zorgen dat de keuze voor arbeidsvormen en relaties een vrije keuze worden, niet of nauwelijks beïnvloed door de sociale zekerheden die daar nu nog aan gekoppeld zijn. Met andere woorden: Hoe kunnen we ervoor zorgen dat de keuze voor het aangaan of verlengen van een arbeidsrelatie wordt bepaald door het werk en de werkvorm die op dat moment het beste bij werkenden past – zowel bij de levensfase van het individu als bij de ontwikkelingsfase van de organisatie – en in mindere mate door de ‘secundaire arbeidsvoorwaarden’ in brede zin.

2. Onderzoeksvragen

De wend- en weerbaarheid van zowel organisaties als individuen is van groot belang. Niet als doel op zich, maar als middel om werk- en inkomenszekerheid en een sterke markt- en concurrentiepositie te behouden binnen een steeds sneller veranderende wereldeconomie. De vraag die daarom aan mijn promotieonderzoek ten grondslag ligt luidt:

Welke arbeids- en sociale zekerheidsvormen hebben organisaties en individuen nodig om optimaal wendbaar en weerbaar op de arbeidsmarkt te kunnen functioneren?

Om antwoord te kunnen geven op deze vraag is het nodig om in kaart te brengen waar de huidige arbeids- en sociale zekerheidsvormen uit bestaan en hoe deze tot stand zijn gekomen. Ook zal er gekeken moet worden hoe de wendbaarheid en weerbaarheid van organisaties en individuen zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld ten opzichte van elkaar en ten opzichte van concurrenten. Hoe zijn deze ontwikkelingen door de verschillende belanghebbende partijen in het veld ontvangen? Welke alternatieve arbeids- en sociale zekerheidsvormen zijn er ontstaan in reactie op (het uitblijven) van deze ontwikkelingen? En welke alternatieven arbeids- en sociale zekerheidsvormen zouden mogelijk bij kunnen dragen aan de wendbaarheid en weerbaarheid van werk/opdrachtgevers en werkafnemers?

In mijn promotieonderzoek wil ik daarom uitzoeken wat de sociale partners hebben ondernomen nadat de arbeidsverhoudingen en het sociaal zekerheidstelsel onder druk kwamen te staan. Het Akkoord van Wassenaar[xvi] neem ik daarbij als vertrekpunt. Wat hebben de sociale partners vanaf het akkoord van wassenaar in 1982 ondernomen om bij te dragen aan de wendbaarheid en weerbaarheid van de werkenden – hieronder versta ik zowel werkgevers als opdrachtgevers en werknemers evenals flexwerkers – ten opzichte van elkaar en ten opzichte van concurrenten? Waar komen de moeilijkheden uit voort om invulling te geven aan duurzame flexibiliteit? En welke krachten hebben zich, buiten de sociale partners om, georganiseerd om de wendbaarheid en weerbaarheid van werk/opdrachtgevers en werkafnemers te bevorderen?

Om antwoord op deze vragen te kunnen geven zal ik mij beroepen op bestaande literatuur en ook zal ik vragen voorleggen aan de verschillende deskundigen en spelers uit het veld.

Ik zal mijn onderzoek starten met de vraag waarom het in Nederland zo lang heeft geduurd voordat er een sociaal zekerheidstelsel ontstond, en waarom dit stelsel zich in amper 20 jaar tijd ontwikkelde tot het meest genereuze stelsel van Europa. Vervolgens wil ik onderzoeken vanaf wanneer en waardoor het sociaalzekerheidsstelsel onder druk is komen te staan? Wat betekende dit voor de arbeidsverhoudingen? En wat is er in de jaren daarop ondernomen om de scheuren in de verzorgingsstaat te dichten? Tot welke bestuurlijk- institutionele herziening van de verzorgingsstaat heeft dit geleidt en welke veranderingen in de arbeidsverhoudingen heeft dit teweeg gebracht. Welk effect had dit op de wendbaarheid en weerbaarheid van werkenden ten opzichte en elkaar en ten opzichte van concurrenten?

In het tweede deel van mijn onderzoek wil ik in kaart brengen wat er volgens de verschillende belanghebbenden in het veld nodig is om de wendbaarheid en weerbaarheid van werkenden te bevorderen. Enerzijds wil ik de wensen en de weerstand van de reguliere spelers, zoals de sociale partners, in kaart brengen. Ik wil onderzoeken welke hervormingen de overheid wenselijk acht en voor welke uitdaging zij zich gesteld zien. Welke maatregelen hebben de belangenbehartigers van de werkgevers en werknemers voor ogen en waar knellen die eisen en wensen met die van de andere spelers?

Anderzijds wil ik in kaart brengen welke alternatieve arbeids- en sociale-zekerheidsvormen er in de tussentijd zijn ontstaan. Hoe zijn andere spelers in het veld zich gaan mobiliseren in reactie op (het uitblijven van) bepaalde hervormingen? Denk hier bijvoorbeeld aan alternatieven voor sociale verzekeringen zoals de Broodfondsen. Maar ook aan alternatieve arbeidsverhoudingen zoals het Maaslandmodel. Vervolgens wil ik de voor- en nadelen hiervan achterhalen.

Ik wil mijn onderzoek afsluiten met een aantal suggesties ten aanzien van mogelijke alternatieve arbeids- en sociale zekerheidsvormen. Vormen die de wendbaarheid en weerbaarheid van werkenden zowel op korte als op lange termijn versterken. Ik wil verkennen welke regulering van arbeidsverhoudingen ervoor kan zorgen dat arbeid gepaard kan gaan met een bepaalde mate van (werk)mobiliteit en werk- en inkomenszekerheid, waarbij alle werkenden toegang hebben tot basale, betaalbare voorziening voor scholing, arbeidsongeschiktheid en pensioen. De haalbaarheid en wenselijkheid van deze alternatieve arbeids- en sociale zekerheidsvormen wil ik toetsen door ze telkens voor te leggen aan de spelers in het veld.

3. Aanpak

Ik zal de ontstaans-, de ontwikkelings-, de uitbreidingsfase, en de afbraakfase van het Nederlandse sociale zekerheidstelsel en de bijbehorende arbeidsverhoudingen in beeld brengen door middel van literatuur- en bronnenonderzoek. Hierbij zal ik mij onder andere baseren op Standenstrijd en zekerheid, een geschiedenis van oude orde en sociale zorg in Nederland 2004, van Marcel Hoogenboom. Op Three worlds of welfare capitalism (1990) van Gosta Esping-Andersen en op meerdere werken van Abram de Swaan.

Om in kaart te brengen wat de verschillende belanghebbenden in het veld nodig achten om de wendbaarheid en weerbaarheid van werk/opdrachtgevers en werk(af)nemers te bevorderen en waar zij tegenaanlopen wil ik verschillende sleutelfiguren interviewen.

Om in kaart te brengen waar de weerstand tegen de invulling van duurzame flexibiliteit uit bestaat, wil ik focusgroepen en rondetafelgesprekken organiseren waar de verschillende belanghebbenden uitgebreid aan het woord zullen komen. Deze belanghebbenden zullen onder andere bestaan uit leden van de werknemersvereniging, de werkgeversvereniging en uit georganiseerde en ongeorganiseerde flexwerkers.

Om in kaart te brengen welke alternatieve arbeidsvormen en sociale zekerheidsvormen er zijn ontstaan zal ik verschillende oprichters en aanjagers van die alternatieve ontwikkelingen interviewen. Denk hierbij aan: De BroodfondsMakers André Jonkers, Biba Schoenmaker en Haiko Liefmann; aan Pieter Moulijn, schrijver van het Manifest voor een duurzame flexbranche: Flex verdient beter!; aan Jaap Jongejan, aanjager van Het Maaslandmodel, en aan Ton Wilthagen.

Ik wil in kaart brengen hoe levensvatbaar een basaal collectief sociaalzekerheidstelsel is voor iedereen die een bijdrage levert aan de arbeidsmarkt door deze vraag telkens voor te leggen aan de verschillende georganiseerde en ongeorganiseerde belanghebbenden. Ook zal ik gebruik maken van een on-line enquête die bij een breder publiek zal inventariseren hoe er tegen deze alternatieve arbeids- en sociale zekerheidsvorm aangekeken wordt. Op basis van al deze bevindingen zal ik een aanbeveling doen ten aanzien van mogelijke alternatieve arbeids- en sociale zekerheidsvormen. Vormen die de wendbaarheid en weerbaarheid van werkenden ten opzichte van elkaar en ten opzichte van concurrenten versterken.

Crowdfunding en Crowdsoursing

Bij dit onderzoek wil ik gebruik willen maken van nieuwe manieren van financiering en kennisdeling: co-creatie doormiddel van crowdfunding en crowdsoursing. Wil je meewerken/denken/betalen aan (een gedeelten van) dit onderzoek, neem dan contact met mij op of laat een reactie achter op mijn website.

Hoofdstuk een

In dit hoofdstuk zal ik ingaan op de vraag waarom het in Nederland zo lang heeft geduurd voordat er een sociaal zekerheidstelsel ontstond, en waarom dit stelsel zich in amper 20 jaar tijd ontwikkelde tot het meest genereuze stelsel van Europa.

Het ontstaan van sociale zekerheid in Nederland

In vergelijking met andere Europese landen komt de opbouw van de Nederlandse verzorgingsstaat opvallend laat tot stand. Pas na de tweede wereld oorlog wordt er in relatief korte tijd – tussen 1950 en 1970 – een van de meest genereuze en verst ontwikkelde verzorgingsstaten opgebouwd. Deze komt in de jaren tachtig echter al weer onder druk te staan. Abram de Zwaan spreekt dan ook van een lange sisser en een late knal.

De historische ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat kan globaal in vier fasen worden onderverdeeld. De eerste fase kenmerkt zich door een langzame opkomst en uitbreiding van het sociale zekerheidsstelsel. Deze fase loopt van de tweede helft van de negentiende eeuw tot na de Tweede Wereldoorlog. De tweede fase, die gekenmerkt wordt door een explosieve uitbreiding van de verzorgingsstaat, loopt van de Tweede Wereldoorlog tot aan de economische neergang in het begin van de jaren zeventig. De derde fase kenmerkt zich door de crisis van de verzorgingsstaat. Deze fase duurt van het midden van de jaren zeventig tot het eind van de jaren tachtig. De focus ten aanzien van het sociale zekerheidsstelsel wordt dan verlegt van ‘sociaal’ naar ‘economisch’ en de nadruk komt op het betaalbaarheidsprobleem te liggen. Fase vier kenmerkt zich door bestuurlijk- institutionele herziening van de verzorgingsstaat[1].

In dit eerste hoofdstuk zal ik ingaan op de eerste twee fasen; de ontwikkeling en de uitbreiding van de verzorgstaat. In hoofdstuk twee komen de derde en de vierde fasen aan bod.

De trage ontwikkelingsfase van de Nederlandse verzorgingsstaat

Tot aan de tweede helft van de negentiende eeuw zijn mensen waarvan het inkomen tijdelijk of permanent te laag is om van te leven, in eerste instantie aangewezen op familie of buren. Daarnaast bestaan er, vooral in de steden, onderlinge fondsen die verbonden zijn aan ambachtsgilden, broederschappen en verenigingen. Deze keren geld uit bij begrafenis, ziekte en soms ook bij ouderdom en/of invaliditeit. Voor de mensen die niet aan kunnen kloppen bij deze instanties is er de armenzorg. Deze zorg bestaat uit een divers netwerk van voorzieningen. Zo is er particuliere liefdadigheid, kerkelijke liefdadigheid en een gemeentelijk armenfonds.

De particuliere liefdadigheid is in die tijd vooral in handen van wat Marcel Hogenboom, de ‘Oude Orde’[2] noemt. Deze Oude Orde bestaat uit landheren en patriciërs. Zij zorgen voor de armen op het land en in de steden. Deze Oude Orde maakte in de achttiende en negentiende eeuw de economische, politieke en sociale dienst uit, dwars door de opkomende zuilen heen.

Ook de kerk speelt een zeer belangrijke rol in de armenzorg. De kerk ziet het als de morele plicht van elke christen om aan vrome doelen te schenken. Naast de zorg van de Oude Orde en de kerk neemt de staatbemoeienis ten aanzien van de armenzorg in die tijd steeds verder toe. Dit tegen het zere been van zowel de kerk als de Oude Orde. Die willen de armenzorg liever zo veel mogelijk in eigen hand houden en vinden staatsbemoeienis onwenselijk, de kerk vind het zelfs principieel onjuist. Daarbij speelt dat, met toenemende staatssteun, de Oude Orde en de kerk een belangrijk middel wordt ontnomen om hun traditionele gezag over de lagere standen te behouden.

De trage ontwikkeling van de sociale zekerheid in de periode voor de Tweede Wereldoorlog wordt dan ook vooral aan de Oude Orde en de kerk geweten die er alles aan deden om de komst van ‘moderne’ sociale regelingen zoveel mogelijk te blokkeren of, als dit niet mogelijk was, naar hun hand te zetten.

Het wetsontwerp van minister Thorbecke van Binnenlandse Zaken in 1851 dat voorziet in staatstoezicht op de kerkelijke en particuliere armenzorg, leidt dan ook tot hevige protesten onder de Oude Orde en de kerk. En hun protest wordt beloond. De eerste Armenwet van 1854 geeft de kerk en de Oude Orde de door hen geëiste autonomie en de taak van de overheid blijft zo beperkt mogelijk. Zo staat er in deze wet wel dat de gemeenten de armen meer hulp (geld) moeten geven, maar pas als de armen eerst bij de andere liefdadigheidsinstellingen of familie om hulp hebben gevraagd. Als de steun die de kerk of een andere particuliere instelling geeft te gering is om van te leven, mag de overheid toch niet bijleggen, want dubbele zorgverlening is verboden[3]. Veel verandert er dan ook niet. De armenzorg blijft een gunst waarvoor men afhankelijk is van de gulheid van de kerk en de Oude Orde.

Met de conjuncturele crisis van het midden van de jaren tachtig van de negentiende eeuw komt de positie van de Oude Orde in de Haagse politiek onder druk te staan. De grote werkloosheid, de toenemende urbanisatie, de sociale onrust in Amsterdam en buurlanden, en de nieuwe manifestaties van het socialisme, brengen de Tweede Kamer er in 1886 toe om een parlementaire enquête te houden naar de werkomstandigheden in fabrieken en werkplaatsen. De uitslag van dit onderzoek maakt duidelijk dat er iets moet veranderen. Arbeiders en hun gezinnen die zich onder normale omstandigheden nog (net) konden redden, komen bij ziekte, ongevallen, invaliditeit, ouderdom en wanneer er veel jonge kinderen zijn, in geldnood. In al deze gevallen daalt het gezinsinkomen tot onder het bestaansminimum. Als gevolg van deze bevindingen ontstaat er een beweging tot hervorming van de armenzorg.

Binnen en buiten het parlement groeit de invloed van de arbeidersbeweging en van nieuwe ondernemers op dat moment snel. Deze groepen zijn voor sociale zekerheid of hebben geen principiële bezwaren tegen de komst van verplichte sociale regelingen, zolang de kosten daarvan maar zo beperkt mogelijk blijven. Onder invloed van deze ontwikkeling komt een deel van de Oude Orde tot het besef dat de komst van landelijke, door de staat gesanctioneerde regelingen op den duur onvermijdelijk zijn. Om die reden laten ze hun verzet dan ook gedeeltelijk varen en sturen ze aan op een compromis. Ze steunen de totstandkoming van verplichte landelijke arrangementen op voorwaarde dat zij deze zelf mogen uitvoeren. De overheid, werknemers en zelfs een belangrijk deel van de kleinere of minder chique werkgevers wordt geen inbreng gegund. Particulier initiatief blijft het uitgangspunt en zo zorgen ze ervoor dat de oude zorgstructuren, zij het op moderne wijze, in stand blijven.

Het eerste resultaat van deze nieuwe strategie is de Ongevallenwet (1901), de eerste landelijke en verplichte sociale verzekering in de Nederlandse geschiedenis. Deze Ongevallenwet is een verplichte bedrijfsongevallen- verzekering voor arbeiders, werkzaam in een aantal sectoren van het bedrijfsleven. Nederland telt dan vijf miljoen inwoners en ongeveer tien procent daarvan valt onder de Ongevallenwet. Dankzij een geraffineerde campagne tegen het wetsontwerp van minister Lely – dat de uitvoering van deze verzekering volledig in handen van een staatsorgaan (de Rijksverzekeringsbank) legt – verwerft de Oude Orde het recht om het risico van de verzekering zelf te dragen. In de praktijk komt het erop neer dat de ondernemers de wet vrijwel volledige zelf kunnen uitvoeren.

In de daaropvolgende vijfentwintig jaar slaagt de Oude Orde erin om, in nauwe samenwerking met de belangenorganisaties van boeren en middenstanders en het parlement tot de aanvaarding van een soortgelijke uitvoering van de regelingen voor de zeevaart (in 1915) en Land- en Tuinbouw (1923) te bewegen. Tegelijkertijd weten zij de totstandkoming van sociale zekerheidsregelingen op andere terreinen grotendeels te voorkomen met als resultaat dat het percentage van de beroepsbevolking dat onder sociale zekerheidsregelingen valt in 1920 nog nauwelijks hoger dan twee procent is.

In deze situatie komt in 1918 tijdelijk verandering als de Oude Orde, de boeren en middenstanders door een revolutie poging van SDAP-leider Troelstra in het defensief wordt gedwongen. In korte tijd loodst de katholieke minister van Arbeid Aalberse een aantal sociale zekerheidsregelingen door het parlement, waardoor het dekkingspercentage in een klap tot bijna dertig procent stijgt. Deze regelingen verschillen sterk in opzet van de eerdere arrangementen. Zo worden de Invaliditeitswet en de Ouderdomswet, de eerste echte sociale zekerheidsregelingen in de Nederlandse geschiedenis, uitgevoerd door de Raden van Arbeid, waarin werkgevers, arbeiders en de staat evenredig vertegenwoordigd zijn.

In de tien jaren die volgen herwint de Oude Orde het initiatief echter weer. Mede door hun inspanning komt het wetgevingsproces opnieuw tot stilstand en worden werkloosheidsregelingen zelfs teruggedraaid.

Pas vanaf het einde van de jaren twintig van de twintigste eeuw lijkt de rol van de oude elite te zijn uitgespeeld. In de jaren daarvoor is haar positie door een aantal economische en politieke ontwikkelingen ernstig verzwakt, terwijl de invloed van de concurrenten in met name de katholieke partij aanzienlijk is uitgebreid. Dit valt dan ook terug te zien in de ontwikkeling van de sociale zekerheid. In 1928 vinden de belangenorganisaties van arbeiders en nieuwe ondernemers van katholieke huizen elkaar in een compromis over de Ziektewet. De uitvoering van deze wet wordt wettelijk opgedragen aan bedrijfsverenigingen die door de centrale werkgeversorganisaties en vakbonden gezamenlijk zijn opgericht en op voet van gelijkheid worden bestuurd.

De definitieve doorbraak in het wetgevingsproces laat echter nog een aantal jaar op zich wachten. Dit ligt niet zozeer aan de macht van de Oude Orde maar aan de moeilijkheden die de katholieken en socialisten ondervinden bij het vormen van een werkbare politieke coalitie. Het gevolg hiervan is dat de verzwakte Oude Orde nog eenmaal haar stempel op het sociaal beleid kan drukken. Zij kunnen echter niet voorkomen dat de werkloosheidsvoorzieningen in de crisis van de jaren dertig meer en meer onder invloed van de centrale overheid komen te staan en dat er op dit terrein toch een vorm van sociale zekerheid ontstaat. Zo wordt ook de Kinderbijslagwet van 1939 wettelijk opgedragen aan de bedrijfsverenigingen die door de centrale werkgeversorganisaties en vakbonden gezamenlijk worden bestuurd.

Uiteindelijk leidden deze ontwikkelingen aan het einde van de jaren dertig tot de definitieve val van de Oude Orde. Er wordt dan een katholiek-socialistische coalitie gevormd. Op het terrein van de werkloosheidsverzekering wordt in de jaren 1938-39 min of meer overeenstemming bereikt over de totstandkoming van een verplichte verzekering die ook door de bedrijfsverenigingen moet worden uitgevoerd. Door het uitbreken van de Tweede-Wereldoorlog krijgt deze coalitie echter niet meer de kans om haar plannen voor de sociale zekerheid te realiseren waardoor deze wettelijke regelingen nog enkele jaren op zich laten wachten.

De uitbreidingsfase van de Nederlandse verzorgingsstaat

Tijdens de tweede wereldoorlog ontstaat zowel in bezet gebied als bij de regering in Londen de opvatting dat de sociale zekerheid in principe voor alle Nederlanders hoort te zijn. De economische en de sociale crisis van de jaren dertig en de ervaring van de bezetting van ons land in oorlog, leidde tot de opkomst van het idee van ‘nationale solidariteit’. Binnen de grenzen van de nationale staat zouden burgers een zekere verantwoordelijkheid voor elkaars lot moeten nemen en deze collectieve verantwoordelijkheid zou alleen waar gemaakt kunnen worden door de nationale staat. Over de uitvoering verschilden men nog van mening maar het idee zelf werd min of meer algemeen geaccepteerd en leidde tot de voedingsbodem voor de uitbreiding van de verzorgingsstaat .

In Londen ontwerpt de door de regering ingestelde commissie-Van Rhijn (1943-1945) een blauwdruk voor een vernieuwd stelsel van sociale verzekeringen en voorzieningen. Hoewel de Duitse bezetter in de jaren 1940-1945 enkele hervormingen doorvoert en wijzigingen aanbrengt in bestaande arrangementen, komt het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid vrij ongeschonden de oorlog door. De twee belangrijkste hervormingen van de bezetter zijn het in 1941 afgekondigde Ziekenfondsbesluit, dat inhoudt dat alle volgens de Ziektewet verzekerde werknemers verplicht worden tot aansluiting bij een erkend Ziekenfonds, en een jaar later de ontmanteling van de werkloosheidskassen van de vakcentrales.

Vlak na de oorlog komt er een nieuw kabinet onder leiding van minister-president Willem Schermerhorn en vicepremier Willem Drees. Dit kabinet moet voor herstel en vernieuwing van de economie en de infrastructuur zorgen. In 1947 zorgt Willem Drees voor een Noodwet Ouderdomsvoorziening. Hiermee wordt voor alle bejaarden, of ze nu premie betaald hebben of niet, pensioen verschaft. Geholpen door de gunstige economische ontwikkeling voert Drees in 1949 ook de Werkloosheidswet (WW) in. Deze wet geeft personen die een zekere periode voor hun werkloosheid gewerkt hebben, het recht op een uitkering en daarmee behoedt deze wet velen voor armoede. De uitvoering van de wet wordt toevertrouwd aan bedrijfsverenigingen. De vakbonden spelen geen uitvoerende rol in deze tak van sociale verzekering. Wel krijgen de georganiseerde werknemers en werkgevers grote invloed op het sociaaleconomisch beleid van de regering. Zij krijgen zitting in het bestuur van de op 17 mei 1945 opgerichte Stichting van de Arbeid en in de Sociaal Economische Raad. De besturen van de bedrijfsverenigingen zijn daarentegen paritair samengesteld (werkgever- werknemers 50-50%).

De belangrijkste ontwikkeling ten aanzien van de Nederlandse verzorgingsstaat bestaat na de Tweede Wereldoorlog uit de enorme uitbreiding van personen die er gebruik van mogen maken. Voor de Tweede Wereldoorlog geldt de sociale verzekering in feite alleen voor arbeiders in de particuliere sector. Hieraan komt in de tweede helft van de jaren vijftig een einde. Er breekt een periode van economische groei aan waardoor de financiering van Nederlandse verzorgingsstaat geen probleem lijkt te zijn. Er wordt dan een nieuw typen sociale verzekering geïntroduceerd; de volksverzekering. Deze geldt voor alle ingezetenen van Nederland. De volksverzekering krijgt de overhand boven groepsgebonden-voorzieningen voor arbeiders, kleine zelfstandigen, mijnwerkers en vissers. Het idee van de volksverzekering strookt goed met het sociaaldemocratisch gedachtegoed én met het confessionele idee van solidariteit. In deze periode zie je dan ook dat de confessionelen en sociaaldemocraten tegen elkaar opbieden met plannen en wetsvoorstellen om de al bestaande sociale verzekeringen en voorzieningen verder uit te breiden.

In 1956 richt Willem Drees de eerste volksverzekering op; de Algemene Ouderdomswet (AOW), hetgeen hem de bijnaam ‘vadertje Drees’ oplevert. Deze Algemene Ouderdomswet is anders gefinancierde dan de voorloper de Noodwet Ouderdomsvoorziening (1947). Het is een verplicht collectief ouderdomspensioen voor alle ingezetenen in Nederland tussen de 15 en 65 jaar. Dit houdt in dat mensen van deze leeftijd die nu werken, bijdragen aan het pensioen van de huidige Nederlanders van 65 jaar of ouder.

Na de regeerperiode van Drees ontstaan in 1959 de Algemene Weduwen- en Wezenwet, in 1963 ontstaat de Algemene Kinderbijslagwet en in 1965 ontstaat de Algemene Bijstandswet (ABW) waarmee financiële ondersteuning voor gezinnen en onbemiddelde burgers een recht wordt. In 1967 komt daar de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) bij. Deze wet geeft werknemers die door ziekte of gebrek niet of slechts gedeeltelijk kunnen werken, recht op een uitkering en gaat in zodra er sprake is van arbeidsongeschiktheid in een onafgebroken periode van 52 weken.

Daarnaast worden in de jaren zestig de loongrenzen in de werknemersverzekeringen afgeschaft waardoor ook de beter verdienende werknemers toegang tot deze verzekeringen krijgen. Het gevolg van al deze ontwikkelingen is dat alle Nederlanders die niet meer in staat zijn om voor zichzelf te zorgen, niet langer afhankelijk zijn van kerkelijke of particuliere liefdadigheid. De kosten van het stelsel van uitkeringen, de publieke gezondheidszorg en de toegang tot betaalbaar onderwijs wordt door de staat gedragen.

Met de uitbreiding van de verzorgingsstaat stijgen de uitgaven op het gebied van de sociale zekerheid dan ook spectaculair. In 1950 bedroegen de sociale zekerheidsuitgaven ongeveer tien procent van het nationaal inkomen, dertig jaar later is dat zo’n dertig procent (CBS, 1994:54). In vergelijking met andere landen kwam dit nieuwe stelsel laat tot stand, maar zelfs in de ogen van critici is het uiteindelijke resultaat zeer genereus en humaan.

Hier moet nog een vergelijking met het ontstaan van sociale zekerheid in andere landen in deze periode komen

Hoofdstuk twee

In dit hoofdstuk zal ik onderzoeken vanaf wanneer en waardoor het sociaalzekerheidsstelsel onder druk is komen te staan? Wat betekende dit voor de arbeidsverhoudingen? En wat is er in de jaren daarop ondernomen om de scheuren in de verzorgingsstaat te dichten? Tot welke bestuurlijk- institutionele herziening van de verzorgingsstaat heeft dit geleidt en welke veranderingen in de arbeidsverhoudingen heeft dit teweeg gebracht. Welk effect had dit op de wendbaarheid en weerbaarheid van werk/opdrachtgevers en werk(af)nemers ten opzichte en elkaar en ten opzichte van concurrenten?

De Nederlandse verzorgingsstaat onder druk

Zoals we in het vorige hoofdstuk hebben kunnen lezen vond de voltooiing van de Nederlandse verzorgingsstaat plaats in een periode van politieke overeenstemming over het nut en de noodzaak van ‘nationale solidariteit’. In deze periode bieden de regeringspartijen tegen elkaar op met plannen en wetsvoorstellen om de al bestaande sociale verzekeringen en voorzieningen verder uit te breiden. Omdat er in deze periode ook sprake is van economische groei lijkt de financiering aanvankelijk geen probleem. In de derde fase van de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat – die loopt van het midden van de jaren zeventig tot aan het eind van de jaren tachtig – begint het economisch tij echter te keren. Een aanwakkerende inflatie, gevolgd door twee oliecrises, brengt de nationale verzorgingsstaat in een diepe crisis. Waar de nadruk bij het ontwikkelen van de verzorgingsstaat in de eerste twee periode op de sociale aspecten lag, ligt de nadruk in de derde en vierde periode vooral op de ‘economisch’ kant. De crisis van de verzorgingsstaat wordt dan vooral als een betaalbaarheidsprobleem gedefinieerd.

In deze periode loopt de werkloosheid snel op en veel werknemers vloeien af naar de WAO. Deze regeling is financieel aantrekkelijker is dan de WW. In de jaren zestig en zeventig is de hoogte van de uitkeringen bovendien opgehoogd, ook ten opzichte van het gemiddeld verdiende lonen. De kosten van de sociale zekerheid groeien dan ook explosief. Dit wordt nog versterkt door maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering en emancipatie[4]. Oplossingen worden dan ook vooral gezocht in de aanscherping van individuele wetten en regelingen, met name in de hoogte en de duur van de uitkeringen.

Fase vier kenmerkt zich door bestuurlijk- institutionele herziening van de verzorgingsstaat[5].

Hoewel de economie en de werkgelegenheid in de tweede helft van de jaren tachtig weer groeit, blijf het beroep dat er gedaan wordt op de arbeidsongeschiktheids-, bijstands- en werkloosheidsregelingen hoog. Hierdoor wordt de nadruk in deze fase steeds meer gericht op de wijze waarop deze regelingen worden bestuurd en uitgevoerd. De probleemdefinitie verschuift dan van de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat naar de beheersbaarheid ervan. Hierbij staan ingrepen in het bestuur, de uitvoering, het toezicht en de institutionele vormgeving van de verschillende arrangementen centraal.

Pogingen tot hervorming van de verzorgingsstaat

Hier wordt aan gewerkt…..

Voetnoten

[1] (zie Rigter e.a., 1995:416-420; Teulings e.a., 1997:253-259).

[2] Marcel Hoogenboom: Standenstrijd en zekerheid, een geschiedenis van oude orde en sociale zorg in Nederland 2004

[3]   Inleiding op de geschiedenis van de sociale zekerheid in Nederland (1870-1967) door Ton Kappelhof

afgedrukt in:G.A.M. van Synghel red., Bronnen met betrekking tot armenzorg en sociale zekerheid in de negentiende en twintigste eeuw (Instituut voor Nederlandse Geschiedenis, Den Haag, 2005) 7-35

^[4] (Van der Veen, 1999:42-44

[5] (zie Rigter e.a., 1995:416-420; Teulings e.a., 1997:253-259).

Eindnoten

[i] In 2001 werkte 76 procent in een vaste arbeidsrelatie, in 2012 is dit percentage gedaald naar 69. Het aandeel werknemers met een flexibele arbeidsrelatie steeg in dezelfde periode van 12 procent naar 16 procent, het aandeel zelfstandigen van 12 procent naar 15 procent in deze periode. Daarbij doet de toename bij zelfstandigen zich vooral voor bij zelfstandigen zonder personeel (van 7 naar 10 procent). (Dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt: Centraal Bureau voor de Statistiek 2013)

[ii] Payrollers vallen juridisch gezien (langere tijd) onder een andere werkgever (het payroll bedrijf ) dan de arbeidsorganisatie waar zij feitelijk werkzaam zijn (en soms voorheen al in dienst waren). Ongeveer 130 duizend mensen zijn dagelijks op deze basis werkzaam. (Dutch design voor flexibel en zeker werk.

[iii] Daarbinnen groeide de tijdelijke contracten met uitzicht op een vast contract, maar dat uitzicht wordt steeds minder gerealiseerd. (Dutch design voor flexible en zeker werk; Ton Wilthagen, Evert Verhulp, Linde Gonggrijp, Ronald Dekker en Marc van der Meer M.m.v. Aukje Nauta en honderd mede-ontwerpers-voor-één-dag 29 november 2012)

[iv] Zo’n 2,5 procent van de beroepsbevolking werkt via een uitzendbureau (CBS,17 mei 2013).

[v] Zelfstandigen in de werkzame beroepsbevolking, 15 tot 65 jaar

Bron: StatLine: Zelfstandigen zonder personeel naar persoonskenmerken

[vi] Ook wanneer gecorrigeerd wordt voor opleiding, geslacht, functie, leeftijd en dergelijke (CBS,17 mei 2013).

[vii] (CBS,17 mei 2013).

[viii] 310 NAAR EEN LERENDE ECONOMIE Krijgt een Nederlandse werknemer tussen 25 en 65 jaar gemiddeld 0,6 jaar formele en niet-formele werkgerelateerde scholing, in Finland is dat 1,8 jaar, in Duitsland bijna 1,4 jaar (oecd 2012b). Nederland besteedt jaarlijks 0,4 procent van het bbp aan opleidingen die (mede) door de werkgever worden betaald. Dat is minder dan in bijna alle vergelijkbare landen: in Duitsland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk ligt het ruim boven 0,5 procent. De opleidingen die in Nederland gevolgd worden, zijn gemiddeld dan ook minder intensief dan elders. Op het gebied van trainingen die duidelijk innovatie-gerelateerd zijn, scoort Nederland nog slechter. Na Spanje, Denemarken en Italië is Nederland hekkensluiter in de oeso: slechts veertig procent van de innovatieve bedrijven in Nederland zorgt ook voor opleidingen, terwijl dat in Zweden bijna tachtig procent is.

[ix] Na Spanje, Denemarken en Italië is Nederland hekkensluiter in de OESO: slechts 40% van de innovatieve bedrijven in Nederland zorgt ook voor opleidingen, terwijl dat in Zweden bijna 80% is (WRR rapport NAAR EEN LERENDE ECONOMIE).

[x] In  2012 veranderden 479  duizend werknemers van werkgever. In  2008 deden nog 658  duizend werknemers dit. (Dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt: Centraal Bureau voor de Statistiek 2013)

[xi] Pieter Moulijn, Flex verdient beter! Manifest voor een duurzame flexbranche, 2012

[xii] 1e editie; AWVN, Flexibiliteit met perspectief, Den Haag 2012; Baliegroep, Ontvoogde verhoudingen, kracht van mensen. Naar een hervormingsagenda voor de arbeidsverhoudingen, Amsterdam 2010;

[xiii] Het concept van flexicurity gaat ervan uit dat flexibiliteit en zekerheid goed hand in hand kunnen gaan. Flexicurity is een beleidsstrategie om flexibiliteit op de arbeidsmarkt, binnen organisaties en arbeidsrelaties te intensiveren, en tegelijkertijd sociale zekerheden aangaande werk te versterken. Ronald Dekker en Ton Wilthagen (red.), ReflecTies op de arbeidmarkt: werkzekerheid voor iedereen?, Tilburg: celsus juridische uitgeverij 2012

[xiv] Gerard Evers en Ton Wilthagen, De toekomst van de arbeidsrelatie. Een essay over wederkerig risicomanagement, Assen: Van Gorcum/stichting Management studies 2007

[xv] Aukje Nauta, Tango op de werkvloer. Een nieuwe kijk op arbeidsrelaties, Assen: Van Gorcum 2011; European Expert Group on Flexicurity (Wilthagen e.a.), Flexicurity Pathways – Turning hurdles into step- ping stones, Brussel: Europese commissie 2007; AWVN, FNV Bondgenoten, cNV Vakmensen en De unie, Naar nieuwe arbeidsverhoudingen. Mensen maken het verschil, mensen realiseren groei, januari 2011; Bert van Boggelen en Aart van der Gaag, Stempel geschikt! 60 visies op werk voor iedereen, Assen: Van Gorcum i.s.m. uitgeverij sinds 1883, 2012; EsB Dossier ‘Werkzekerheid: het organiseren van inkomenszekerheid in een flexibele arbeidsmarkt’, nummer 46475, 9 november 2012;.

[xvi] Het Akkoord van Wassenaar is een akkoord dat op 24 november 1982 werd gesloten tussen de Nederlandse overheid en de organisaties van werkgevers en werknemers die vertegenwoordigd waren in het overlegorgaan de Stichting van de Arbeid. Het Akkoord van Wassenaar behelst een politiek van loonmatiging.